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這項(xiàng)研究是由來自美國麻省理工學(xué)院、田納西大學(xué)和美國海軍研究實(shí)驗(yàn)室
構(gòu)建監(jiān)管制度體系 明確監(jiān)管責(zé)任分工
來源:中國環(huán)境報 | 作者:中國環(huán)境報 | 發(fā)布時間: 2020-12-24 | 461 次瀏覽 | 分享到:
——生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人解讀《自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》
　　近日，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)行政規(guī)范性文件《自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《暫行辦法》起草的背景目的、起草過程和原則、主要思路、具體制度和實(shí)施等問題進(jìn)行了解讀。
　　有效落實(shí)黨和國家關(guān)于自然保護(hù)地事業(yè)改革的各項(xiàng)重大部署
　　經(jīng)過60多年的發(fā)展，全國各級各類自然保護(hù)地數(shù)量達(dá)到1.18萬個，約占我國陸域國土面積的18%，在維護(hù)國家生態(tài)安全、保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用。
　　習(xí)近平總書記高度重視自然保護(hù)地事業(yè)健康發(fā)展，黨的十八大以來，多次就自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作做出重要指示和批示，要求下大氣力抓破壞生態(tài)環(huán)境的典型問題，扭住不放，不徹底解決絕不松手，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到改善，確保綠水青山常在，各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定。
　　黨中央、國務(wù)院高度重視自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，先后印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》等文件，要求實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，強(qiáng)化自然保護(hù)地監(jiān)測、評估、考核、執(zhí)法、監(jiān)督等，形成一整套體系完善、監(jiān)管有力的監(jiān)督管理制度。
　　機(jī)構(gòu)改革后，《生態(tài)環(huán)境部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》規(guī)定生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)“組織制定各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督執(zhí)法”，承擔(dān)自然保護(hù)地相關(guān)監(jiān)管工作?！蛾P(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》要求生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作。
　　近年來，自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作不斷加強(qiáng)，取得顯著成效。通過中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、“綠盾”自然保護(hù)地強(qiáng)化監(jiān)督、長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動等工作，嚴(yán)肅查處各類違法違規(guī)行為，推動問題整改和生態(tài)修復(fù)，侵占和破壞自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的趨勢得到有效遏制。
　　在這樣的背景下，生態(tài)環(huán)境部組織編制了《暫行辦法》，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，有效落實(shí)黨中央國務(wù)院關(guān)于自然保護(hù)地事業(yè)改革各項(xiàng)重大部署，切實(shí)履行自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的重要舉措。其主要目的，一是明確監(jiān)管依據(jù) ，《暫行辦法》是指導(dǎo)各級生態(tài)環(huán)境部門履行自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政規(guī)范性文件；二是明確監(jiān)管制度，《暫行辦法》初步構(gòu)建了自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度體系；三是明確監(jiān)管要求， 《暫行辦法》明確了自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的責(zé)任分工、具體內(nèi)容，規(guī)范工作流程和程序，注重結(jié)果的應(yīng)用。
　　《暫行辦法》適用于各級各類自然保護(hù)地
　　生態(tài)環(huán)境部門高度重視自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)。原國家環(huán)境保護(hù)總局于2006年制定出臺了部門規(guī)章《國家級自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督檢查辦法》，根據(jù)自然保護(hù)區(qū)工作新形勢新要求，起草了多個加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管的政策性文件，聯(lián)合有關(guān)部門或者提請國務(wù)院印發(fā)實(shí)施。2017年底，隨著自然保護(hù)地監(jiān)管工作持續(xù)強(qiáng)化，國家公園體制改革深入開展，國家機(jī)構(gòu)改革啟動，原環(huán)境保護(hù)部為更好履行監(jiān)管職責(zé)，決定組織起草《暫行辦法》。
　　在起草過程中，多次召開專家咨詢會、座談會，來自全國人大環(huán)資委、國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)、北京大學(xué)、中國科學(xué)院、中國政法大學(xué)、世界自然保護(hù)聯(lián)盟中國代表處等單位的相關(guān)專家參加。先后征求中央有關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門和地方意見，并在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站向社會公開征求意見。在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，生態(tài)環(huán)境部認(rèn)真研究采納各方意見，不斷修改完善《暫行辦法》，進(jìn)行合法性審查，先后提請部長專題會、部常務(wù)會審議并獲得通過。
　　從監(jiān)管主體上講，《暫行辦法》適用于各級生態(tài)環(huán)境部門，是規(guī)范生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作人員組織開展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的行政規(guī)范性文件。
　　從空間范圍上講，《暫行辦法》適用于各級各類自然保護(hù)地。類型上，我國正在建立以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)，涵蓋了現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園等。級別上，適用于國家級自然保護(hù)地和地方級自然保護(hù)地，其中生態(tài)環(huán)境部監(jiān)管重點(diǎn)是國家級自然保護(hù)地，地方生態(tài)環(huán)境部門要對本行政區(qū)域范圍內(nèi)各級各類自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境實(shí)施監(jiān)管。
　　《暫行辦法》全面貫徹落實(shí)生態(tài)文明體制改革的各項(xiàng)要求
　　生態(tài)環(huán)境部門在開展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作方面的主要思路：一是獨(dú)立監(jiān)管，加強(qiáng)合作。負(fù)責(zé)制定自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度并監(jiān)督實(shí)施，是黨中央、國務(wù)院賦予生態(tài)環(huán)境部的職責(zé)。獨(dú)立實(shí)施監(jiān)督，是有效履行自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的重要保證。同時，各級生態(tài)環(huán)境部門將加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)作，充分發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，共同做好自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。
　　二是全面監(jiān)管，突出重點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境部門通過監(jiān)測、評估、強(qiáng)化監(jiān)督、綜合執(zhí)法等制度，將對自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境存在影響的行為全面納入監(jiān)督范圍，重點(diǎn)加強(qiáng)對各類涉及自然保護(hù)地自然資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)的監(jiān)管。
　　三是屬地監(jiān)管，加強(qiáng)聯(lián)動。省級及省級以下生態(tài)環(huán)境部門對本行政區(qū)域內(nèi)的各級各類自然保護(hù)地實(shí)施監(jiān)管，落實(shí)地方政府對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體責(zé)任；跨行政區(qū)域的自然保護(hù)地，相關(guān)地方生態(tài)環(huán)境部門建立協(xié)同監(jiān)管機(jī)制；生態(tài)環(huán)境部加強(qiáng)對全國自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)。
　　《暫行辦法》的起草主要遵循了以下原則：一是改革的原則。全面貫徹落實(shí)生態(tài)文明體制改革的各項(xiàng)要求。我們?nèi)媸崂砗皖I(lǐng)會中央生態(tài)文明體制改革系列文件，力爭將國家公園體制試點(diǎn)、自然保護(hù)地體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革等領(lǐng)域的新要求在《暫行辦法》得到充分全面的體現(xiàn)。
　　二是繼承性原則。充分吸收自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。原國家環(huán)境保護(hù)總局和原環(huán)境保護(hù)部在自然保護(hù)地監(jiān)管制度建設(shè)方面積累了豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和有效做法，如管理評估、綠盾專項(xiàng)行動、人類活動遙感監(jiān)測、監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)等，都充分吸收到《暫行辦法》中。
　　三是過渡性原則?；谧匀槐Ｗo(hù)地體系改革尚未完成的現(xiàn)實(shí)情況，《暫行辦法》內(nèi)容兼具原則性和操作性，相關(guān)監(jiān)管制度的具體做法將在實(shí)踐中進(jìn)行探索，待自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)出臺或修訂后，適時進(jìn)行修改完善，將《暫行辦法》上升為效力更高的部門規(guī)章。
　　全面構(gòu)建自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各項(xiàng)基本制度
　　據(jù)了解， 《暫行辦法》的制定堅持了生態(tài)環(huán)境部門“統(tǒng)一政策規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一督察問責(zé)”的“四個統(tǒng)一”的思想，全面構(gòu)建自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各項(xiàng)基本制度。主要包括以下方面：
　　一是規(guī)劃監(jiān)督。自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃和總體規(guī)劃中包括自然資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，通過規(guī)劃環(huán)評制度落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，對實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。
　　二是設(shè)立和調(diào)整監(jiān)督。自然保護(hù)地的設(shè)立以及范圍功能分區(qū)調(diào)整，關(guān)系到自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境和保護(hù)對象受保護(hù)的范圍、模式和程度，對此類行為應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)管，防止違法違規(guī)和不科學(xué)不合理的調(diào)整損害自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境。
　　三是生態(tài)環(huán)境監(jiān)測。組織建立自然保護(hù)地“天空地一體化”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，定期開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)測并公布自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境狀況。
　　四是人類活動遙感監(jiān)測。定期開展自然保護(hù)地人類活動遙感監(jiān)測，建立自然保護(hù)地人類活動遙感監(jiān)測問題線索、實(shí)地核實(shí)和處理整改臺賬系統(tǒng)。
　　五是生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效評估。定期開展自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效評估，反饋給自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，抄送自然保護(hù)地主管部門及地方人民政府，適時發(fā)布評估結(jié)果。原則上國家級自然保護(hù)地每五年開展一次。
　　六是強(qiáng)化監(jiān)督。生態(tài)環(huán)境部對國家級自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境開展強(qiáng)化監(jiān)督，向地方推送重點(diǎn)問題線索并抄送國務(wù)院自然保護(hù)地行政主管部門，建立重點(diǎn)問題臺賬，并對問題的處理整改和生態(tài)修復(fù)等工作情況進(jìn)行監(jiān)督。
　　七是督辦制度。對于存在突出生態(tài)環(huán)境問題的自然保護(hù)地，生態(tài)環(huán)境部門采取函告、通報、約談等方式，督促問題整改。
　　八是綜合行政執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部門依照相關(guān)法律法規(guī)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)定，對自然保護(hù)地內(nèi)非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)等造成生態(tài)破壞和違法排放污染物等行為進(jìn)行執(zhí)法。
　　此外，自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管還涉及中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、有關(guān)公職人員涉嫌違紀(jì)違法犯罪責(zé)任追究和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)裙ぷ鳎M(jìn)行有效銜接，建立工作機(jī)制和移送機(jī)制，在具體工作中實(shí)施好，發(fā)揮聯(lián)動效應(yīng)。
　　為保障實(shí)施效果，《暫行辦法》提出， 一是加強(qiáng)科技支撐。充分依靠科技力量將自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作規(guī)范化、精細(xì)化、動態(tài)化。生態(tài)環(huán)境部已建立自然保護(hù)地人類活動監(jiān)管系統(tǒng)，后續(xù)將繼續(xù)升級為全面的自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管平臺，加強(qiáng)監(jiān)測評估科學(xué)研究，制定完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。
　　二是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。保護(hù)成效評估、強(qiáng)化監(jiān)督、日常監(jiān)督和綜合行政執(zhí)法的結(jié)果，將作為干部綜合評價、責(zé)任追究、離任審計和對有關(guān)地區(qū)開展生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⒖?，各?xiàng)制度和機(jī)制聯(lián)動，有利于充分發(fā)揮監(jiān)管工作的警示震懾效用。
　　三是培養(yǎng)人才隊(duì)伍。在實(shí)踐中努力打造一支作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通的自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人才隊(duì)伍。建立自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境監(jiān)管技術(shù)咨詢專家?guī)?，廣納賢才，為監(jiān)管工作提供全面、高水平的專業(yè)指導(dǎo)、科學(xué)咨詢和技術(shù)支撐。
　　四是廣泛加強(qiáng)合作。生態(tài)環(huán)境部將切實(shí)加強(qiáng)與自然資源、林草、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的協(xié)作，積極與媒體、社會團(tuán)體和非政府組織開展合作，做好信息共享和公開，形成合力，共同把自然保護(hù)地這一最珍貴的自然遺產(chǎn)守衛(wèi)好，切實(shí)維護(hù)生態(tài)安全，推動美麗中國建設(shè)。